土地节约集约利用调研报告精选(九篇)

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第1篇：土地节约集约利用调研报告范文

关键词：三旧改造；佛山；土地利益格局；运作机制

Abstract：While the Bottom-up development mode in Pearl River Delta has achieved great success， the accompanied low-efficiency in land configuration has come into public attention. In order to crack the land predicament， Guang Dong Province has promoted the reconstruction of Old Towns， Old Factories， and Old Villages （San-jiu）， which is a creative government action in local government level of great importance. The essence in “San-jiu” Reconstruction is reconfiguration of land interest pattern. Based on the spot research in Foshan， a pilot city of “San-jiu” Reconstruction， this paper analyzes the connotation of related policy， summarize the experiences in Foshan， and finally interpret the operating mechanism of Foshan Mode in “San-jiu” Reconstruction.

Key words：“San-jiu” Reconstruction， Foshan， Land Interest Pattern， Operating Mechanism

中图分类号：C912.81 文献标识码：A

文章编号：1674-4144（2013）-01-33-（8）

经历了改革开放以来30多年的“自下而上”式的发展，珠三角以资本、劳动力和资源等生产要素的高强度投入为特征的发展方式，在取得很大成就的同时也已经逐渐显示出其弊端；其中，土地资源配置的低效问题尤为突出。城乡建设用地年均增速快、建设用地占土地总面积比例高和单位建设用地面积的地区生产总值低是珠三角地区土地配置的重要特征，许多城市即将面临无地可用的局面（杨廉、袁奇峰，2010）。与珠三角其他地区一样，佛山市的发展也面临土地资源紧缺、土地利用低效、产业亟待转型、城市形象亟待提升的问题①，在转型发展的背景下，旧城镇、旧厂房、旧村庄②的改造（以下称“三旧”改造）已成为存量土地开发的重要途径，引起了各级政府的重视。

为了破解土地供需矛盾、促进产业结构调整升级、优化城乡人居环境，2007年6月，佛山市政府在总结各区旧城改造经验的基础上，出台了《关于加快推进旧城镇、旧厂房、旧村居改造的决定》及相关配套文件，指导全市推进“三旧”改造工作，成为一项具有重要的里程碑意义的“创新行政”。此后，佛山经验受到国土资源部和广东省的重视，并进而在全省范围内推广试验。佛山则成为了广东省“三旧”改造的试点示范市，承载了国家、省、市三个层面的政策预期，具有较强的代表性。本文基于对佛山市“三旧”改造工作的实地调研，试从“三旧”改造的佛山经验入手，讨论珠三角“三旧”改造中的土地利益格局重构及其在现实框架下的具体实践和运作机制。

1 “三旧”改造相关政策内涵解读

从相关政策颁布及实施的历史进程来看，自2007年佛山市进行“三旧”改造试点开始，到粤府〔2009〕78号文的出台以前，是佛山市“三旧”改造先行先试阶段。其间的2008年底，《国土资源部和广东省人民政府共同建设节约集约用地试点示范省合作协议》签订，“三旧”改造政策正式成为了面向全省范围的政策。次年2月，建设工作方案获国务院同意并下发实施，明确要求“制定扶持政策，积极推进旧城镇、旧厂房、旧村庄改造”。同年8月，省政府出台《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》，要求探索通过“三旧”改造推进节约集约用地试点示范省建设。自此，广东全省各地正式进入施行“三旧”改造的阶段。根据有关文件，这项工作约期为三年。

在国家层面，《国土资源部、广东省人民政府共同建设节约集约用地试点示范省合作协议》是一项纲领性文件，申明了政策探索的要点，即：支持广东省耕地总量动态平衡和占补平衡；利用行政手段，开展土地用途管制制度、征地制度、集体土地流转制度等在内的土地管理制度改革；利用市场手段促进土地合理利用的激励机制探索；利用技术手段开展各类土地标准体系建设，并在土地联合执法机制等方面完善监管手段。而在广东省层面，《广东省建设节约集约用地试点示范省工作方案》提出要进行土地清查，对闲置地、废弃地、低效土地进行“三旧”改造；要探索改革现行一次性征收国有土地使用权出让收入方式，深化征地制度改革和农村集体建设用地使用制度改革；鼓励和扶持“三旧”改造，重点是用地指标和完善用地手续的扶持。《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》则主要是在补办土地征收手续，补办供地手续，补办农转用手续，土地出让收益激励，农村集体建设用地转变为国有土地，边角地、夹心地和插花地处理等六个方面，较以往政策有所突破。可见，国家和广东省层面的“三旧”改造相关政策，是试图用“政策创新”的方式来探索如何完善现行土地制度框架下的土地产权制度、土地供应方式、土地流转方式、土地确权方式以及土地收益分配等具体制度，其核心目标是“提高土地节约集约利用水平”。

在我国的现实中，土地产权的制度架构是由法律和政策相结合形成的。制度决定了政策制定的基点，政策既代表了土地制度变革的可能方向，也是对制度的有效补充和完善；并且，在政策的制定和落实过程中也更可能融入地方的诉求。或是说，在既有的土地产权、市场交易、管制等土地制度框架不变的情况下，用“政策文件”的形式鼓励地方政府进行创新工作（雷诚，2010）。实际上，包括佛山市在内的广东省各市的“三旧”改造工作中提出了许多在现行土地制度框架下的政策创新，且主要以土地政策，尤其是集体建设用地政策为核心。具体来说，以2009年佛府261号文为开端，佛山市随后出台的“三旧”改造相关政策贯彻了国家和广东省层面关于“三旧”改造工作的政策精神，并从政策目标、行政架构、项目认定、规划管理、土地管理、建设管理、财政扶持、监督管理等方面提出了具体的指导性政策。其中，土地管理方面的政策处于“核心地位”，佛山市对历史用地手续的完善、土地整理和归宗、土地出让机制和出让金管理等进行了试点探索，提出了“三旧”改造中产权确认、土地整理和归宗、土地出让金收取和优惠政策、土地管理等方面的具体操作办法。显然，这一方式符合当前“转型发展”的主题和我国一贯的渐进式改革逻辑。

在实际调研中发现，国家和广东省层面的政策目标“提高土地节约集约利用水平”，是一个明确、但又相对抽象的目标；地方政府（如佛山、广州、东莞等）在具体执行中还需统筹考虑产业升级、城市结构提升、人居环境品质提升、历史保护等多元目标。在实际操作中会碰到诸如土地制度与政策交织、利益主体行为超越、土地管制体系失控等多方面的问题。“由于特殊的历史背景和政策诉求，‘三旧’改造工作已经不再是一个土地用途和强度提升的技术问题.而是利益重新分配的难题。”（杨廉、袁奇峰，2010）因此，在地方政府层面，能否实现“三旧”改造的政策目标，其关键在于能否在各项具体改造项目的“土地资源重新配置”中，处理好各参与方在新的“土地利益格局”中的关系。

2 “三旧”改造的佛山经验简述

2.1 “三旧”改造的概况

总体而言，大量的“三旧”改造项目极大地提升了佛山市存量土地资源的集约节约利用水平，有力地促进了城市由外延式发展向内涵式发展的转变。以禅城区为例，已启动改造的项目改造前的平均容积率约为0.7，改造后的平均容积率将超过2.0，土地利用效率提升显著。此外，“三旧”改造淘汰了一批规模小、能耗大的企业，实现了土地整合；腾出土地引进优质大项目，促进产业结构向低能耗、低污染、高附加值的方向转变，推动产业集聚高效发展，有力推动了城市产业结构的升级。同时，“三旧”改造工作有计划地与城乡公共设施、公共绿地等的建设相结合，提升了城市人居环境品质（图1）。在近四年的政策实践历程中，诸如祖庙东华里、广佛国际商贸城、凤池村旧物业改造、中国家居博览城等项目迅速获得了较高的知名度；涌现出一批旧城镇、旧厂房、旧村庄改造的案例，构成了对现行土地制度框架下的土地利益格局重构的最新实践或创新，是具有丰富的启示意义的“研究标本”③；一些媒体还提出了“三旧”改造的“佛山模式”、“南海模式”等新概念。下文试对“三旧”改造的“佛山模式”进行简要总结。

2.2 政府的作为

在“三旧”改造中，佛山市、区两级政府力图有所作为。“政府主导、连片开发”是片区级大型“三旧”改造项目普遍采用的改造模式。依据土地整理方式，还可以细分为“征地”和“统租”两种形式。在佛山市辖五区中，禅城区、南海区、高明区和三水区主要采用政府主导的模式，通过集中力量、重点突破，改造形成了一批个性鲜明的典型案例。

采用“征地型的政府主导、连片开发”模式的案例包括禅城区的祖庙东华里片区、南海的“城市更新十大示范项目”和“十三大产业提升项目”，以及高明的六大片区改造项目等。这一模式的基本思路是“政府主导、统一规划、市场运作、净地出让”，开发规模较大。以禅城祖庙-东华里片区为例，祖庙东华里片区是我国南方少有的保存得较为完整的古城街区，项目改造以前为“旧城镇”，改造规模达到0.639km2。该项目将原本破旧的旧城改造成集文化、商业、办公、居住、休闲、旅游等功能于一体的城市综合体——岭南天地。其改造是在区委区政府的推动下，于2007年通过土地“招拍挂”方式引入开发商，政府主导拆迁和土地整合工作，以净地方式交付，开发商主导开发运营。拆迁过程中切实保护被拆迁户利益，补偿标准高，补偿形式灵活（图2） 。

“统租型的政府主导、连片开发”模式有一定的特殊性，以南海区的“广佛国际商贸城”和金融D区为代表。以前者为例，项目改造以前为“旧厂房”，原有土地是大沥镇联窖地区废旧塑料市场，处于高污染低效益状态。规划区内用地情况复杂，涉及五个村委会土地的置换问题。改造开始后，由大沥镇政府成立项目公司，向村集体进行“统租”及征用村委会部分土地，并由项目公司统一开发区内的土地，自行承担开发利益和风险。其中，政府只征用村里的200亩土地，其余土地是以出租的形式提供给项目开发公司，租期40年。以此为基础，再引入社会资本，以实现“腾笼换鸟”（图3）。

2.3 村集体的作为

村集体与“三旧”改造的关系也极为密切。村集体“以地引资”的模式一般针对单个“三旧”改造项目，在土地整理类型上分为“征地”和“集体土地统租或流转”两类，在村集体利益分享机制上分为“以地引资、以租抵建”和“以地引资、到期接收”两种形式。典型案例有三种。

第一种以“禅城区石头村滨海御庭”项目为代表，项目改造前是“旧村庄”，土地性质和权属全为集体用地和村民宅基地。改造开始后，对村下辖八个经济社的土地进行整合，并转为国有土地、一步到位进入市场挂牌上市。村集体以土地入股，与开发商共同组建开发公司联合进行商品房开发。对拆除旧物业，村民住宅按面积补偿，厂房按市价补偿。村集体以股权享受分红，村民就地回迁，并享有部分底层商铺的产权和经营权（图4）。

第二种以“南海区凤池村旧物业改造”项目为代表，项目改造前是“旧厂房”，为木材加工市场。为了提升集体土地的开发档次和价值，凤池村引入社会资金，启动凤池二期装饰材料市场改造。改造启动后，以“集体土地统租”为基础，采取“以地引资、以租抵建”的BOT模式，由开发商垫资建设，建成后开发商拥有一定年限租赁经营权。具体实施中，由村集体提供项目用地，拆迁由开发商负责，新市场所有物业由开发商依据双方议定的设计标准垫资建设。在收益分配方面，市场2至3层铺位一定年限内无偿提供给开发商经营，凤池村原则上只收取市场首层租金；当市场基建完成时，凤池村将该部分应收的租金用于冲抵开发商垫交的建筑费，不足部分由村集体补齐。到一定年限后，全部物业及经营权将移交给凤池村（图5）。

第三种以“禅城区中国家居博览城项目”为代表，项目改造以前为“旧厂房”，土地利用效率低，环境较差，土地市场价值难以充分实现。改造开始后，以“集体土地流转”为基础，采取“以地引资、到期接收”的方式。项目涉及的土地由街道负责整合并以出租方式提供；其中所有涉及到的村集体土地均签订租赁合同，对国有土地则以街道下属建设公司的名义加以整合，包括对公共绿地、澜石一马路进行置换。开发商每年向村集体支付租金，租期40年，到期后全部物业及经营权归村集体所有（图6）。

3 “佛山模式”的运作机制解析

3.1 土地整理中地方政府的信誉担保和高度介入性

佛山“三旧”改造模式的首要特征是土地整理中地方政府的信誉担保和高度介入性，不论是政府主导，还是市场推进，现有的“经典”案例几乎都是在政府的大力支持和高度介入下才得以顺利推行。呈现出两方面的特征：一是大量的行政资源投入，如佛山市一些区既有“三旧”改造办公室，具体项目还有改造指挥部，必要的时候甚至要动用上百人去进行土地征拆谈判；二是“高层关注”是项目成功的重要条件，往往只有成为“典型”才能形成各个部门“通力合作”的局面。

实际上，上述特征与“三旧”改造项目的复杂性和高风险性有关。这种高风险性首先体现在政策风险。在全国层面，有效的房地产市场调控政策目前还比较依赖“行政干预”，市场对未来房价走势的预期仍与“限购令”的具体执行高度相关。在广东省层面，国土资源部与广东省签订了共同建设节约集约用地试点示范省的合作协议仅约期三年，三年后如何操作尚没有定论。尽管国家和省层面将“三旧”改造的核心目标确定为“提高土地节约集约利用”，但在地方层面，“三旧”改造所承担的使命却要复杂得多，诸如节约集约用地、转型升级产业、优化城市结构、提升城市品质、保护历史文脉等都是城市政府的任务，其中任何一项工作的政策变动都可能影响到“三旧”改造进程。如佛山市政府出于保证制造业发展、抑制房地产投机的考虑，于2011年发文规定，经认定的“旧厂房”改造项目中，改造后必须有一定比例的土地仍用于发展工业④。该政策的初衷是好的，是希望为佛山市的产业升级留下更多的空间，但因宏观经济环境的变化而显得应对不足。鉴于此，佛山市政府及时微调了政策，出台了《关于加快推进“三旧”改造 促进城市升级工作的意见》，一是对“产业”的内涵做了延伸，“产业”不仅仅是指制造业，还包括了更具活力的服务业；二是对以商品房为主导的改造项目提出了更严格的约束条件。

其次，“三旧”改造项目涉及的业主通常数量大、关系复杂，同一项目的改造范围内往往是国有土地、集体建设用地、农用地等混杂，这使得土地整理的难度很大、成本极高。对于国有土地上的业主自然需要逐户谈判，确定补偿方式和标准；而对于集体土地上的业主，尽管现行土地制度和政策规定“在办理征地、国有土地与集体土地置换等手续时，必须取得原土地权属人2/3村民代表签名通过”，但实际上，为了规避行政风险，地方政府在执行时通常要保证90%以上，或甚至100%的村民的同意。在实际运作中，一旦涉及土地置换问题，村民代表甚至需要对具置的征地和置换在同一份资料上签名表决，而不是分开表决。这样的操作难度极高，难免造成项目推进缓慢。

第三是具体操作过程中的风险，“三旧”改造涉及国土、规划、经贸等多个部门，存在着国家、省、市、区、街镇多个层面的组织和协调；该过程中的一些具体操作办法实际上超越了现有土地制度框架，而“三旧”改造相关政策还在试点阶段，不可能面面俱到，因而各级政府的支持显得尤其重要。在佛山市及五区，其“三旧”办大多没有实际的行政审批权限（需协调六部门联审）。以完善历史用地手续为例，广东省、佛山市要求完善历史用地手续须符合三规（土地利用总体规划、城市规划、“三旧”专项规划），涉及到集体土地转国有，国有用地征收需要报广东省有关部门审批。在办事程序上，在“镇街-区-市”各层面都需要六部门联审，手续相对繁琐。而在省政府层面，尽管“三旧”改造工作是新事物，各职能部门对“三旧”改造项目完善历史用地手续的审批仍是基本因循常规程序，因而具体项目的审批困难重重。此外，由于会涉及到农用地转用、集体建设用地置换等诸多问题，若缺少地方政府的支持和鼓励，在具体操作中必定是步履维艰。

因此，“政府主导、连片开发”成为了佛山经验的重要组成部分。实际上，如此的政府主导模式虽然可以降低社会资金投入的风险，从而短时间内快速推动地区开发，但也将对政府财政和融资形成较大压力。另外，“统租”的形式可分为“合同统租”和“流转统租”，而前者在现行土地制度框架下不是常规操作方式，存在一定的风险⑤。

3.2 城市规划的作用方式及实际应对

理论上，城市规划的“统筹兼顾”职能是应对“三旧”改造项目目标的综合性和复杂性的关键工具，可以通过“自上而下”的作用方式进行有效控制和引导。在规划编制层面，“三旧”改造相关政策对规划控制和引导方面的要求是比较明确的，即要强化“三旧”改造专项规划和年度计划的统筹指导作用。然而，实际规划编制中，面对实际情况迥异的成百上千的“三旧”项目，规划师要深入了解各个项目的背景条件，并提出符合各项政策的可操作方案，其难度极高；更何况受“三年政策优惠期”的时间限制，留给规划编制和调研的时间非常有限。最后，“三旧”改造专项规划最重要的职能仅限于完成“标图建库”。而具体项目的改造规划还需具体对待和重新认定。因此，“三旧”改造专项规划的指导性和权威性难免会显得不足，这也就在全市“三旧”改造工作的全盘考虑方面留下了缺憾。

针对单个的具体项目，“三旧”改造的政策文件要求对“列入改造范围的‘三旧’用地，必须编制控制性详细规划和改造方案”。在实际操作中，“三旧”改造所涉及的部门各有其工作准则，其中的国土部门收得很紧，基本没有变通或绿色通道；而经济部门虽然审核产业方向，但真正考核压力却在区政府。由此，规划部门便成为了矛盾的焦点，成为了“变通”的“最后希望”，导致规划部门的压力很大，经常遭到质疑。如在控规覆盖的地区，控规甚至被认为阻碍了“三旧”改造；没有控规覆盖的地区，则存在用地功能、容积率等各项关键指标的拟定缺乏依据的问题。由此出现了“有控规的地方改造难，没控规的地方自由裁量权太大”的两难局面。

传统的城市规划编制多将规划实施假设发生在交易成本为零的世界（赵燕菁，2005），而对土地资源配置背后的各级政府、业主、市民、企业之间的复杂的利益格局重构则缺乏必要的经验和手段。这一点在“三旧”改造政策的实践中显得尤为突出。尽管传统的“自上而下”的城市规划作用方式被寄予厚望，但事实上，“向下控制”与“个案变通”两种力量的互动博弈主导了整个“三旧”改造的进程。实际上，几乎所有“三旧”改造案例中都可以看到博弈的痕迹。尽管现实世界中存在着种种悖论，但规划一直在发挥作用，规划机制决不可或缺。

3.3 提高农村集体用地绩效优化是制度创新的聚焦点

我国土地使用制度的核心之一是地方政府对土地一级市场实行垄断，集体土地不允许直接入市流转；只有在被国家征用变为国有土地后，集体土地才能以出让土地使用权的形式提供给土地需求者使用。广佛地区是典型的二元土地市场格局，是正规城市建设用地市场和隐性农村土地市场并存的地区（雷诚，2010）。在城乡二元的土地制度背景下，村镇地区基于“土地”的发展活力和利益诉求强劲，形成隐性农村土地市场，但针对这一市场的规划管理和监控体制尚不健全，土地市场价值不能完全显现，土地利用效率低下等问题严重。

调研中发现，佛山市“三旧”改造实践的主要制度创新聚焦于如何提高农村集体土地的利用绩效。实际上，佛山市“三旧”改造的许多案例采取了农村集体建设用地“统租”或“流转”的方式，在保留农村集体土地的所有权不变的基础上，将使用权“出租”给开发商或政府的开发公司。在这一过程中，对农村集体建设用地的产权制度建设进行了探索，涉及到供应方式、流转方式、确权方式以及收益分配方式等方面。其中，对于农民集体土地所有权的行使机制，以及在此过程中如何保护农民合法权益的政策创新等，对现行土地制度的变革具有启示意义。

在上述村集体“以地引资”而引入社会资本的案例中，可以发现其优点在于在不改变农村集体用地所有权性质的基础上，通过“统租”或“流转”的方式转移集体建设用地的使用权，提高了土地利用绩效，同时政府部门也可免于承担过重的财政压力。但若加以普遍推广，则有可能使得村集体从靠办企业、经营企业赚取利润，演化到纯粹依靠土地生存的状态，从而形成庞大而稳定的依赖于土地的农村“食利阶层”。

3.4 政治市场逻辑主导地方政府行为

由于“三旧”改造实践具有改善城市环境品质、提升城市公共服务供给水平等公益性目标，因而可以看作是提供“公共物品”。发展经济学认为，地方政治从组织公共品（在这里即“三旧”改造项目）的实施中得到的回报是从中获得经济利益的人对他支持的增加（速水佑次郎等，2005）。因此，地方政府组织这一行动的底线是得到民众支持的预期超过成本，并需同时衡量“政策创新”的行政风险。因此，如下几项政策的具体执行中，体现了明显的政治市场逻辑主导地方政府行为的规律。

首先，地方政府回避省政府层面颁布的高风险的政策创新。典型案例如协议出让政策，2002年5月，国土资源部了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，明确指出，自2002年7月1 日起，全国各地区的商业、旅游、娱乐写字楼和商品住宅等各类经营性用地，必须招标、拍卖、挂牌出让。由于土地不能协议出让（虽有政策，但目前各区没有操作），即使审批下来，也可能面临权属无法回到实际业权人手中的窘况。而开发商也面对承担极高成本的土地整理后仍无法确保获得该地块的开发权的风险。尽管广东省和佛山市的政策已明文允许协议出让，但在缺乏协议出让详细操作办法的情况下，各区均未实际采用协议出让方式。

其次，地方政府回避操作难度高、实际收益不明显的政策。典型案例如城乡建设用地“增减挂钩”试点政策。“三旧”改造中涉及的“拆旧腾挪”的合法用地，确能实现复耕的，可根据国土资源部的相关规定，纳入城乡建设用地增减挂钩试点，由省级国土资源部门根据各市（县）的情况安排周转指标。周转指标的使用和管理按照国家和省有关规定办理。尽管该项政策在土地整理中具有重要作用，但实地调研中发现，各区对这一政策的执行积极性不高。

第三，地方政府在“三旧”改造政策的具体执行中体现出极为重视“成本—效益”原则。根据《广东省建设节约集约用地试点示范省工作方案》，为鼓励“三旧”改造，规定对开展“三旧”改造需要新增建设用地和占用农用地的，按照“增量不增规模”的原则，创立国家专项的“周转指标”安排解决。这意味着经认定的“三旧”改造项目范围内涉及新增建设用地指标，将不占用广东省年度指标，这在“寸土寸金”的广东是前所未有的“政策优惠”。而佛山市各区根据自身情况，对政策的响应则是通过不同的执行路径。如南海区集体建设用地占比较大，地方政府为利用好“三年政策优惠期”，设立“城市更新十大示范项目”和“十三大产业提升项目”，以求“又快又多”推进“三旧”改造项目的实施；而顺德区尽管土地整理工作也十分迫切，但是由于集体土地流转分散程度高，面对大量的复杂的业主利益关系协调任务，政府不得不采取“保守”策略，对“三旧”改造工作的推动以“业主自主申请”为前提而择优推进。

3.5 在土地资源配置和利益格局重构中结成地方发展联盟

调研中发现，市、区县、镇村各级土地主体相互竞争的现象显著。在发展的作用因素上，基层土地利用主体对于整体土地流转和配置的作用较为明显。其中，土地使用占有者对拆迁安置补偿政策的关注显然超过了“三旧”改造政策的社会目标，这与相关研究的结论是一致的⑥。地方政府遵循政治市场逻辑和“成本—收益”原则，在“塑造典型”、保障公共利益和谋求政府收益之间寻求平衡；而开发商则以资本收益最大化为原则。

因此，在佛山市“三旧”改造实践中，地方政府——市政府与区级政府、甚至街镇、村级管理主体之间，社会资金持有者与土地使用占有者（市民、农民）之间，对于土地利益的博弈竞争无处不在，左右着各个主体的行为方式。从而，每个“三旧”项目得以顺利实现改造的前提是结成地方发展联盟，使得各级地方政府及村级主体、土地权益拥有者、社会投资人等都能获得“合理”的回报。实际上，现有成功的“三旧”改造案例都在土地资源配置和土地利益格局重构中找到了平衡点——即结成了地方发展联盟。

4 结语

改革开放30多年来，“自下而上”的发展模式在珠三角的崛起中留下了深深的烙印，在现行土地制度框架下的各主体行为及其互动博弈，已经造就了某种稳定的经济格局。在这一过程中，一方面，以土地为基础的地方发展权逐渐分散，甚至导致了存量建设用地中很多没有合法的用地手续。即使未来的土地制度框架保持不变，珠三角地区未来的土地开发仍可能要采用类似日本在土地私有制基础上的“国土整理”方式；另一方面，城乡二元的土地制度导致的巨大城乡土地收益差距，过度市场化的房地产市场对土地市场的冲击，以及全国性的土地增量供应收紧等现实条件，意味着在现行的土地制度框架下，珠三角已经错过了进行土地资源重新配置和利益格局重构的最佳时机，珠三角转型发展的土地要素供给将更为任重而道远。

“十二五”转型发展已经拉开序幕，从珠三角地区的本身发展来看，增量发展的方式已难以为继；在率先进入再城市化发展阶段的背景下，面对大量的用地需求，走内涵式挖潜的模式、节约集约用地是珠三角转型发展的必由之路。珠三角“三旧”改造的主题可以看作是土地资源重新配置和土地利益格局重构的过程。从“三旧”改造的佛山经验来看，“摸着石头过河”的改革路径在创造辉煌的同时，也导致了低效率的土地经济和权利结构，未来的转型发展还需要系统性的制度创新和实践，并要着眼于长远的顶层制度设计，尤其是要在现行土地制度和政策框架上获得突破。

（鸣谢：佛山市及各区、街镇有关领导和工作人员对本课题调研的支持；广州市城市规划勘测设计研究院、同济大学联合课题组的赖寿华、吴军、周敏、李劭华、郝晋伟等成员的协助及观点启发）

注释：

① 建设用地增长迅速，建设用地占用大量耕地，导致耕地数量锐减，土地供求矛盾日益突出。

② 旧城镇方面存在建筑质量差、烂尾楼、缺乏公共开放空间、绿地和游憩场所，市政设施落后等问题；旧厂房建筑简陋陈旧，建筑密度大且低矮，占地多，缺少相关的配套设施等；旧村居包括城中村、园中村、远郊村、空心村等。具体“三旧”改造范围的定义见佛府办〔2009〕261号文）《贯彻省政府推进“三旧”改造促进节约集约用地若干意见的实施意见》

③ 这里主要对特色鲜明的改造模式进行描述，对于针对单个项目的“政府扶持、企业主导、市场化运营”的常规案例不再赘述。

④ 这个比例在中心城区，即禅城区为60%，而的顺德、南海、高明、三水四区为40%。

⑤ 曾发生类似案例，村集体在土地改造升值后，在合同尚未到期的情况下，要求重新修改“统租”合同，从而容易引起社会事件。

⑥ 如赵书山以广东省东莞市“三旧”改造相关业主的问卷调查为基础，发现改造相关业主（无论是本地人口还是外地人口）均对拆迁安置补偿政策及安置方案最为关心，其次是具体制订三旧改造及拆迁工作程序，而对整体改造规划和拆迁相关的政策的关注较低。

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第2篇：土地节约集约利用调研报告范文

深圳市“农地转国有”试验以“特例”获得北京默许付诸实施，国土资源部调查报告认为此举“不宜模仿”，“下不为例”

中国目前正处于急剧城市化的进程中。此间，土地作为最稀缺的生产要素居于中心地位，成为诸多公开或潜在冲突之源，引起了方方面面的关注。城市化中的土地问题，特别是农业用地和农民宅基地的非农化，因此成为《财经》已经和即将持续报道的重大话题。2006年2月，《财经》曾刊载封面报道“土地解密”，对中国土地问题进行宏观、实证的理论解析，亦曾引起各界深入讨论。

从本期始，《财经》将陆续刊发记者的基层实地调查，从微观层面展现农地非农化过程中形形、光怪陆离的画面。

我们深信，妥善地处理农地问题，关乎中国经济之转型，关乎建设和谐社会之成败。任何一个国家的城市化进程，都包含两个最为核心的内容：一是农村人口的城市化，一是农民土地的非农化。中国自农村改革以来，经过20多年的努力，城乡二元分割的樊篱正在打破，农民的就业和社会身份正一步步得到政策和城里人的认同。可是，在此过程中，农民土地的非农化却朝着“政府垄断土地一级市场”和“土地国有化”方向强化，演绎着一出出现代城市拔地而起与农民失地、失权、失业相织相汇的悲喜剧。

中国已经走到土地制度改革的十字路口。是朝着市场化的方向前进，承认农民的土地权益、逐步放开土地一级市场，还是在现有的行政性轨道上强行推进？进一步说，在城市化的过程中，究竟应当以什么原则、什么方式，兼顾国家、集体和农民的多方利益？现在已经到了必须正视这一问题的关键时刻。

――编者

没有过多的媒体报道和坊间渲染，深圳市已静静完成了一场在中国独一无二的农地国有化“改革”。

过去两年间，深圳市以推动“城市化”为起步，成功地将辖区内全部农村集体土地一次性转为国有土地，史无前例地消灭了“农村土地集体所有制”；当地政府亦成为全国惟一的垄断辖区内所有土地的副省级政府，成为中国最富有的“地主”。

在2004年深圳启动“转地”之前，深圳市的土地制度与全国一样，城市的土地属于国家所有，农村土地属于农民集体所有。这也是1982年以来中国土地制度的基本框架，农村集体土地要变为国家所有，只能经过政府征用，农民只有农用地的耕种权和农村宅基地的使用权。

深圳“转地”，惟一的法律依据是1998年新修订的《土地管理法实施条例》。其中第二条第五项规定，“农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地属于国家所有”。为了解决城市扩张的土地缺口，深圳于2004年决定，把宝安、龙岗两区内的27万农村人口一次性转为城市居民，从而依据上述“条例”，一举将两区956平方公里土地转为国有（参见《财经》2004年第18期“深圳农地转国有之惑”）。

深圳此举，于法理、于实践都曾广受争议。《财经》记者获知，国土资源部最初持反对意见，并在2004年下半年派小组赴深圳专项调查。最终，深圳市“农地转国有”试验以“特例”获得北京默许，付诸实施。国土资源部的调查报告认为，此举“不宜模仿”，“下不为例”。

时至今日，深圳市已基本完成相应的“转地补偿”。在今年8月1日正式实施的《深圳市土地储备管理办法》中，宝安、龙岗两区的农村土地已统一纳入国有土地储备。在去年以来深圳房地产价格飙升、“地荒”传闻不绝如缕的大背景下，握有巨量土地储备的深圳政府显得游刃有余，看来已掌握了城市发展的主动权。

随着中央日趋收紧农用地转用和土地征收的权力，深圳独特而不可复制的“农地国有化”试验，更凸显了中国土地“城乡分割，同地不同权”的制度困局，也展现出中央与地方围绕土地复杂博弈的成败得失。

两年“转地”

今年6月22日，深圳召开全市土地管理工作会议，并了《关于进一步加强土地管理推进节约集约用地的意见》、《深圳市土地储备管理办法》等七项土地政策，表明未来将“实施最严格的土地管理制度，推进节约集约利用土地”。

这次会议的背景之一，便是“敏感的”深圳所辖宝安、龙岗两区转地工作已基本完成。

“转地”始于2003年10月，深圳出台《关于加快宝安龙岗两区城市化进程的意见》（下称《意见》）。地处特区外的宝安、龙岗两区城市化工作正式启动，至次年4月全面铺开。

首先，两区的行政、经济和社会管理体制进行彻底调整，以求与特区内的城市管理接轨。原镇、村两级的行政建制变更为城市的街道、居委建制；原村民陆续转为城市居民，并相应获得城市社保待遇；原镇、村两级集体经济组织随之改制为股份合作公司。但是，最为核心与敏感的问题，仍是农村集体土地一次性转为国有。

迄今为止，深圳为配合两区城市化出台的各类文件达26份，其中以2004年6月颁布的《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》（下称《管理办法》）为核心，并直接与“转地”相关。

在近三年来的城市化操作中，深圳将宝安、龙岗两区集体土地转为国有，并非简单地贴上权属标签，而至少经由三种不同方式逐步达成。其中大多数土地分两种方式完成，而政府都无需付出任何代价。

其一，是对权属不明的土地施行“自然转地”。在现行城乡分割的土地所有制下，土地或是国有，或是集体所有，现实中却存在“灰色地带”。其中最为突出的，即是未曾承包到户的农村山林地。针对这部分土地，由深圳市农林渔业局负责确认范围。据介绍，在转地之初，这部分山林地约有360多平方公里。深圳市国土资源局一位人士表示，除非是明确分给农民的自留山林，法律上对“山林地”并无明确的权属界定。

在深圳此次转地过程中，上述“灰色地带”的山林地，实施了“默认国有”的原则。360余平方公里山林地被自然地转为国家所有。由于这部分土地几乎未作任何开发，对其“自然转地”也未激起农民与政府的明显冲突。

其二，对农民历史上自主开发建设的土地实行“合法化”，把农民集体所有的土地变为“国家所有”。这便是对宝安、龙岗两区300平方公里城市“已建成区”土地的处置方式。对于早已“洗脚上田”的深圳农民而言，“已建成区”才是他们最重要的利益所在。

根据《土地管理法》，农村土地属于集体所有，除了农民宅基地、农村公共建设用地、村组企业用地等，其余土地的使用权仅限于农业生产，而非工商开发。但在宝安、龙岗，由于处于市场经济的最前沿，企业用地需求旺盛。从1990年开始，深圳农村所有的承包土地几乎全部用于非农业开发，或被直接租赁给外商，或由村集体自行开发于工商用途，此即为“已建成区”。

很长时间以来，绝大多数深圳农民的生活已完全依赖于土地出让、私房出租以及从集体土地开发中所获得的红利。这些面积巨大的“已建成区”虽有违《土地管理法》，却已成既定事实，深圳市政府不得不认真面对。

伴随着“农地国有化”，深圳政府在2004年6月出台的《管理办法》，再次确认了此前对于“已建成区”的处置办法。即政府承认农民对“已建成区”的土地使用权，也不追究违规责任；但同时必须把上述两区“已建成区”土地的权属统一转为国有，并不再对农地征用作出任何补偿。

在这一模式下，农民虽可“免交地价”，继续享有“已建成区”的“国有土地使用权”收益，但因这些土地从性质上已转为国有，农民必须补签国有土地使用权出让合同。而依照法律，国有土地使用权出让的期限最长为70年，最短为40年。换言之，这些农民通过政府的复杂操作，获得了有期限的国有土地使用权，但永远丧失了本属自己的农村集体土地所有权。

在此次“农地国有化”中，政府真正需要付出代价的，是上述两类土地之外的234平方公里土地。这就是深圳市政府需要作出“适当补偿”、目前依然为农业用途的农村集体土地。

“适当补偿”

通过“适当补偿”将原属农村集体所有的“纯农业用地”转为国有，是深圳市采取的第三种转地方式。

这些需要适当补偿的234平方公里集体土地，包括宝安、龙岗两区的耕地、林地、山岭、果园、荒地、水面等。其中也包括约70多平方公里已纳入城市规划范围，但尚未完成征地程序和农地转用审批手续的“纯农业用地”。

所谓“适当补偿”，包括土地补偿费、青苗补偿费和地上附着物补偿费，标准与历年征地标准大体相当。根据最终确认的数字，深圳市一度计划拿出近200亿元完成“一次性转地”。其资金来源包括深圳市及上述两区的土地基金、财政预算安排的专项资金，以及由深圳市财政局统一从银行获得的贷款。

不过，按照深圳市政府的最新测算，最终所需资金并没有那么多，目前已支付近120亿元补偿，支付结束大约需150亿元－160亿元人民币。以150亿元的支出计算，征用这234平方公里土地，平均每亩总补偿额为4.3万元左右，平均每个农民补偿5.6万元左右。

除此之外，深圳市亦一次性将原27万农村人口中所有符合参加社保条件的人员纳入社会保障体系，并规定每年从宝安、龙岗两区国土基金总收入中划拨3％－5％进入基本养老保险基金，用于弥补这些农民社会养老保险基金的不足。即使此前从未参加保险计划但达到退休年龄的村民，亦可按照深圳市城镇职工参保标准，每月领取养老金。此举亦被当地政府视为优于征地的补偿“配套措施”。

借由“一次性转地，一次性付款”的转地方式，至2005年底，宝安、龙岗两区数百平方公里的农村集体土地“国有化”已基本完成，比之地方政府按项目分批次“征地”，其规模之大，速度之快，简直不可同日而语。

不过，相对于层层审批的征地，“转地”依然要受到国家的土地用途管制，并不能在转变性质的同时立即变更用途。目前，深圳每年能得到的“农用地转用”指标只有1平方公里。鉴于国家对农用地转用实行严格的总量控制，深圳在短期内，并不可能把这234平方公里的“农用地”纳入城市建设土地储备。

目前，宝安、龙岗两区经“适当补偿”而转为国有的234平方公里土地，已根据不同功能，委托移交给不同的政府部门管理。如农业和林业用地移交农林渔业部门管理，并实施承包经营有偿使用，一般承包经营年限为三年到五年，承包方不得改变用途、不得改变原农业生产状态。政府需要更改农地用途时，则仍需按照正常的报批程序。

尽管如此，一次性“转地”仍将使深圳市政府在未来的土地使用上获得主动权。今年8月1日，《深圳市土地储备管理办法》正式实施，欲将全市的可建设用地统一收购、统一储备，统一出让、统一管理。

“如果不实行一次性转地，深圳在未来征地的代价和阻力将更为巨大，恐怕一亩地给农民补偿30万元都无法实现。”深圳市国土局一位人士说，“因为在深圳，地比钱更值钱。”

“下不为例”

在深圳市看来，将城乡土地全部国有化，消灭“农地集体所有制”，关乎整个城市的长期发展。

深圳市城市规划设计研究院院长王富海表示，深圳在建制之初，狭长的行政区划便限制了未来的城市拓展空间；且经过20多年的高速、粗放的开发，土地消耗极为严重，土地资源趋于枯竭，人口规模和土地总量的矛盾更为尖锐，更甚于其他城市。

截至2004年底，深圳市剩余可建设用地总量为257平方公里。据统计，1997年－2004年深圳市新增建设用地232平方公里，年均增加约32平方公里；以此速度，不到十年，深圳市将无地可供。

而深圳“农地国有化”的重要背景，正是在土地日渐枯竭的局面下，政府与农民互相“争地”。在可用土地锐减、农民自主开发土地的既成事实面前，政府要在与农民的土地博弈中取得控制权，通过传统的征地方式，事实上已经难以为继。

据记者了解，在2003年深圳提出城市化方案并一次性实现“农地国有化”之初，即得到广东省政府的支持，并迅速展开。

但是，在上报国土资源部时，这一计划遭遇坚决反对。国土资源部认为，从保护耕地和农民利益的原则出发，城市化并不意味着必然与农业发展相抵触，而深圳以城市化方案绕过征地审批，变更农村集体土地的权属，将损害依附耕地进行农业生产的农民利益。并且，当时全国有不少地方亦出现以城市化名义剥夺农村集体土地的倾向，国土资源部更不希望此口一开，引发各地效法。

为此，国土资源部2004年下半年在深圳进行了实地调查，并形成了上报国务院的调研报告。最终报告内容并未公开，《财经》记者获悉，其结论为“深圳做法，下不为例”。

2005年3月4日，经国务院批准，国务院法制办公室、国土资源部又以“国法函[2005]36号”文件对深圳市政府进行“转地”的法律依据，即《土地管理法实施条例》第二条第（五）项，作出专项的“解释意见”。该“解释意见”明确指出：《土地管理法实施条例》第二条第（五）规定是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。

显然，该解释强调，只有在农民集体所有的土地逐渐被依法征收，并全部转为城市居民后，才能对农民集体剩余的少量土地转为国有。这其实是对深圳的“转地”法律依据的否定。

不过，由于该解释意见自2005年3月4日实施，并不溯及以往，而“深圳转地”发生在2004年，由此“深圳转地”成为中国现有土地制度和法律框架下名副其实的“特例”。

如今，在位于深圳市振兴路3号建艺大厦11层的深圳市土地储备中心，挂牌两年的“深圳市宝安龙岗两区转地办公室”很可能在今年底摘牌，这代表着深圳“转地”的彻底完成。

第3篇：土地节约集约利用调研报告范文

 

农村经济发展状况调研报告1

 

我们花庄村是俞垛镇的一个偏远村落，距离镇里大约12公里，我村地处三县市交界处，全村共有农业人口2358人，非农业人口104人，耕地面积4000多亩，河沟面积3000亩以上，村集体收入18万元，三产总产值一亿元，人均纯收入6480元，村所在辖区私营企业6加，加油站，奶牛场各一家，主要以加工毛绒玩具、石油机械、锻仲、家俱制造、特种养殖为主导产业。就自己近期的调查来看，有许多的因数制约我村现代农业的发展。

 

一、我村发展现代农业存在的突出问题

 

(一)农业基础设施薄弱，难以强化现代农业发展的基础。

 

我村的农业生产受物质技术装备水平低、产业化进程慢等因素的制约，其生产仍然没有跳出小规模、低水平、传统粗放经营的怪圈。农业机械化作业水平低，实际机播、机电灌溉率不高。

 

有这样有句话“要想富，造公路”，现在兴泰公路全线通车了，但是我们村的村级公路还很不发达，村西面跟南面的许多地方现在还是砖头路，有些地方甚至还有危桥，没有好的交通，就没有人来投资创业，农副产品就没有市场竞争力。

 

(二)农民素质低、适应性差，难以承担起发展现代农业的重任。

 

目前，我村平均受教育年限7.9年，不足初中文化水平。而在农村劳动力非农化流动过程中，出现的农民人力资本的“逆向选择”现象：流出就业非农行业的基本是年富力强、受过较多教育的农村“精英”，留下从事农业生产的主要是人力资本含量和劳动技能较低的儿童、妇女和老人，进一步从总体上降低了从事农业生产的留守农民素质。无疑，农民作为发展现代农业的主力军其素质偏低，难以承担起发展现代农业的重任。

 

(三)落后的思想观念仍是农户走入市场的最大障碍。

 

我村的农民仍然沿续过去计划经济体制下的习惯，思想观念保守，在寻求项目和资金投入上多希望政府给以扶助，“等、靠、要”思想往往相当的严重。相当的一部分村民固守以农为本的生存观念和温饱型目标，小富即安，脱贫致富的心理预期不高。受固有观念的制约，资源开发利用和经营模式停留在初级水平。

 

(四)经济发展中“短视心理”造成集体实力日渐削弱，对户营经济的扶持存在误区。这里的“短视心理”是指部分村干部群众中存在的重短期利益，轻长远利益，重个人利益，轻群众利益，享乐主义，摆官架子的不利倾向。由于村集体经济底子薄，加之片面地看待户营经济的发展，多数村干部对集体经济发展抱的期望不大，导致近年我村集体经济实力处于缓慢的发展趋势。

 

由此看来，由于经济基础和自然条件因素的存在，要加快我村新农村建设的步伐，缩小乡村致富的差距，就应该通过合理的规划，采取有效措施解决遏制我村农民致富缓慢的势头。

 

二、多管齐下全面推进

 

发展现代农业，繁济荣农村经，促进农民增收，是建设新农村的首要任务，是整个经济社会现代化不可或缺的重要部分。为此，必须以创新农业发展理念为前提，以提升农业装备水平为基础，以提高农民素质为根本，以推广科学技术为支撑，以增加投入为保障，全面推进现代农业发展，加快我村新农村建设步伐。

 

(一)用先进理念引领农业。

 

发展现代农业，首先要树立新理念。要树立用现代工业推动农业发展的理念。要用办工业的方法办农业，打破城乡二元结构，统筹城乡经济社会发展，实行集约化经营、企业化管理、区域化布局、市场化运作，逐步实现农村工业化、农民工人化、农业现代化。要树立按比较原则参与新一轮市场分工和合作的理念。要通过不断比较、调整、改进、提高，着力打造具有竞争力的名牌产品，培养具有竞争力的支柱产业，做强做大农业龙头企业，逐步形成农民跟着产业走、产业跟着“龙头”走、“龙头”跟着市场走的良性发展轨道。要树立抓农业就是引导农民走向市场的理念。要通过解决农民待遇不公、信息不灵、市场把握不准等问题，引导农民进入市场，改变农民身份，促使农民从产品生产者转变为商品生产者。

 

(二)用现代装备带动农业。

 

改善农业设施装备，是发展现代农业的重要内容。明年我村公路交通条件会得到改善，我村已经得到上级部门的支持，进行土地整改，修建乡村公路和桥梁，国家明年对经过我村的国家v级航道鲁汀河进行休整。

 

我村要着力推进农田水利建设，要实施沃土工程，以鼓励农民发展绿肥、秸秆还田和施用农家肥为突破口，加快农业综合开发步伐，切实提高耕地质量，前段时间我镇的秸秆还田现场会在我村召开，这不仅是对于我村前段时间秸秆禁烧工作的肯定，也是对我们下一阶段工作提出了更高的要求。要以“一池三改”为突破口，全面推进“六通、六有、六化”基础设施建设，不断改善农民生存环境，带动现代农业发展。

 

(三)根据村的实际，因地制宜，发展特色的农业，实现农业的现代化，科技兴农，这样才能强村富民。

 

我村是俞垛镇注水养殖大村，应该发挥自己的产业特色，将养殖业做大做强，联合各养殖户进行规模化生产销售，成立农村经济合作社，降低市场风险，创建品牌，提高产品市场竞争力。加强招商引资，今年我村已经引进了四个项目，其中有一项就是蘑菇大棚种植，在今后的生产过程中要扩大规模，创建食用菌生产基地，创建加工厂，生产、加工、销售一条龙服务，品牌化经营，包装出口，争强产品的市场竞争力。

 

全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化，必须加快现代农业的发展，更多地关注农村，关心农民，支持农业，把农业、农村、农民问题作为全党工作的重中之重，放在更加突出的位置，努力开创农业和农村工作的新局面。我相信，在不久的将来，我们花庄村的农村经济一定能够走上一个新的台阶——奔小康。

 

农村经济发展状况调研报告2

 

xx市位于关中平原东部，总人口565万人，其中农业人口342.4万人，耕地面积782.2万亩，是典型的农业大市。近年来，xx辖区内国有商业银行、农发行、城乡信用社及其分支机构、邮政储蓄银行等主要农村金融机构，充分发挥各自职能，立足xx市情，按照“信贷支农、支付助农、信用惠农”的思路，积极贯彻落实中省“三农”政策和货币信贷政策，不断实现金融服务科学化、创新化、规范化，促进了农业增产、农民增收和农村经济发展。

 

一、现状与成效

 

(一)突出窗口指导，提高“三农”信贷政策执行力。人行xx中心支行、xx银监分局，积极贯彻落实中省有关“三农”政策和货币信贷政策，先后制定出台了《金融支持地方经济发展规划》、《关于推进全市农村信用社小额信用贷款工作的实施意见》、《加快推进xx市农村金融产品和服务方式创新的意见》、《金融支持农村消费市场发展指导意见》、《加大金融支持城乡统筹发展夯实农业农村发展基础的意见》等一系列专项规划和指导意见。并结合xx“三农”工作重点，有针对性地出台了农民专业合作社、设施农业发展、农村青年创业小额贷款等支持措施。同时，人行xx中心支行作为管理机构，积极探索信贷政策窗口指导的有效途径，以35个信贷政策监测基点为平台，将涉农信贷投放纳入信贷政策导向评估考核体系，对金融机构“奖优罚劣”，引导辖区内涉农金融机构增加涉农信贷投放。XX年12月末，涉农贷款余额为306.78亿元，占各项贷款比重49.18%，当年新增14.68亿元，占各项新增贷款比重18.47%，有效地落实了中省各项惠农政策，有力地促进了全市农村经济发展。

 

(二)提升服务水平，改善农村金融基础设施。xx各级金融机构以改善农村支付服务环境为突破口，持续加强农村金融基础设施建设。

 

一是建机制。人行xx市中心支行成立了专门的工作领导小组，建立了“一项工作、一名领导、一队人马、一套措施、一抓到底”“五个一”工作机制，出台了《关于推广银行卡助农取款服务工作的实施意见》，召开了全市银行卡助农取款推进会。通过应用非现金支付工具落实中央和地方政府关于农业生产补贴、农民消费促进、农村社会保障等方面的政策，既减少了国家补贴资金发放环节，又扩大了农民非现金支付工具的使用，还防范了补贴资金被挤占、截留等风险，银行卡助农取款服务逐步成为全市农民获取金融基础服务的有效补充。

 

二是强宣传。以金融机构为主体，在庙会、集会上通过发放年画、宣传折页、宣传纪念品、有奖问答、现场解答、悬挂宣传条幅等方式，使农民群众对银行卡有了基本的了解。同时，中支与金融机构携手，组成志愿者队伍，开展“面对面”宣传，提高参与度。316名团员青年组成央行青年志愿者队伍，定期进村入户，宣讲使用银行卡的方便，并通过现场发卡等形式，提高农民群众对银行卡的持有率。五年来，中支通过从点到面、由浅入深的一系列宣传方式，累计组织开展了“央行支付、中流砥柱”、“畅刷银联卡，享受好生活”、“刷新生活，卡动五月”等主题宣传活动105次，发放资料13万份，惠及50多万人次，使银行卡知识走进千家万户，延伸到农村地区及打工地的“神经末稍”，增强了农民群众使用现代化非现金支付结算工具的意识。

 

三是创建示范县(村)。XX年，确定了xx县为农村支付服务环境建设示范县，流曲村为示范村。人行xx中心支行指导xx支行指定县域金融机构在全县布放atm机35台、pos机290台，实现了自助设备在乡镇布放的全覆盖，畅通了“三农”资金流转渠道。截至目前，xx县人均持卡量1.1张，持卡消费额占社会零售商品总额的24.29%，受理银行卡的商户增长3.3倍，国家30多种补贴资金通过银行卡发放，xx县被人民银行西安分行评为“陕西省改善农村支付环境建设优秀示范县”。

 

(三)创新金融产品，加大支农力度。xx各级金融机构加快改革创新步伐，依托自身职能，不断改善服务方式，拓宽服务范围，创新服务产品，提升“三农”金融服务水平。

 

一是突出特色服务，开展综合试点。人行xx中心支行在全市10个县(市)支行开展了“一行一特色”综合试点工作，先后推出了林权抵押贷款、宅基地抵押贷款、土地承包权抵押贷款、果库库存担保贷款等新的抵押担保贷款产品，涌现出了“银行+担保公司+农户+公司”、“一折通”抵押担保贷款等信贷模式，为下一步农村金融改革创新提供了经验和借鉴。各县(市)支行也根据当地实际，纷纷开发新的金融产品。蒲城支行设立了乡长金融助理;华县支行推行了“点单式”金融服务新模式;韩城支行落实“绿色信贷”政策支持循环经济发展;xx支行以农业产业化示范园区为依托，创建的中小企业信用体系试验区被纳入总行国家级中小企业信用体系建设试验区的备选库。多样化金融产品解决了部分农户和涉农企业融资问题。

 

二是以县域产业集群和工业园区为切入点，支持中小微企业发展。农行xx分行以农业产业化龙头企业、农民专业合作社等新型农业经营主体为服务对象，持续加大对“菜篮子”、“米袋子”、农产品物流、农业科技等方面的金融支持，探索出了“大荔农户贷款”、“xx农业产业化”等服务“三农”新模式。近年来，累计发放金穗惠农卡33.4万张，占到全市总农户数的32%;累计投放农户小额贷款10.6亿元，受益农户达2.9万余户，建立惠农金融服务站近4000家，全市乡镇达到100%全覆盖，先后为200多户中小微企业发放约19.8亿元贷款，做到了“惠农天下，益农万家”，先后荣获了支持地方经济发展先进单位、群众满意十佳单位等多项殊荣。

 

三是以“一村一品”为载体，创建“信贷专业村”。邮政储蓄银行xx市分行充分发挥其营业网点90%以上分布在县及县以下地方的优势，以创建“规模化养殖专业村”、“新农村建设示范村”和“农产品收购专业村”为突破口，大胆尝试“信贷专业村”服务新模式，受到陕西银监局的肯定并在全省范围推广“xx模式”。其具体做法是：针对种养殖大户、个体农产品收购户及微小企业主缺乏标准化、规范化财务信息的状况，信贷人员通过走村入户深入调研，科学制定信贷支持方案，并聘请村干部为信息联络员，配合做好信息沟通工作，贷款的申请、审批、发放都在当地，具有随时随地、方便快捷的优点，符合个体农户和中小企业主需求特点。已累计为全市百余个专业市场、专业村提供资金扶持，放款户数达4000多户，为支持地方特色产业发展提供了强有力的资金扶持。

 

四是推行“阳光信贷”，促进群众致富。陕西省农村信用社xx办事处积极实施“金融服务进村入社区”、“阳光信贷”和“富民惠农金融创新”三大工程，制定了《金融服务进村入社区五年发展规划》，成立了公司、农户、个人三大贷款营销中心，推行全员深入农户，开展专业化信贷营销服务。各联社在全市网点设置“阳光信贷”公示牌，实行“信贷服务五公开”，向客户公开贷款种类、对象、条件、利率、审批程序等，提高了办贷透明度。累计向42.72万农户发放贷款207.44亿元，向976个农民专合组织发放贷款2.61亿元，发放新农村建设示范园贷款24.65亿元。同时，在辖区内10家县(市、区)联社设立了惠农资金兑付中心，代付涉农资金20余项，累计代付资金总额60余亿元。10家联社还设立了专门的创业促就业贷款服务中心，累计发放创业促就业贷款5.14亿元，支持1480名返乡农民工就业，走上致富道路，XX年被授予“金融支持地方经济发展功勋单位”荣誉称号。

 

(四)推进农村信用体系建设，创建良好的金融生态环境。出台了《xx市金融生态环境建设三年规划(XX-XX)》，召开全市各级金融生态环境评价座谈会，把加强农村信用体系建设，改善区域金融生态环境提升到一个新的高度。利用征信知识宣传周、3.15消费者保护日、12.4法制宣传日等活动，宣传征信知识诚信意识。人民银行xx中心支行从信用信息服务入手，为配合并推动小额信贷业务的开展，在农村地区持续推进信用户、信用村、信用乡镇建设。指导农村信用社累计为97.4万农户家庭建立了经济档案，建档面达82.56%;评定信用户43万户，评级面达44.1%;创建信用乡镇25个，信用村732个，为信用户发放无需抵押的小额信用贷款12.26亿元。中支团委组织开展了农村青年信用示范户评定工作，按程序选树了55名农业产业化代表、大学生创业典范、青年创业带头人等农村优秀青年为第一批信用示范户，已向示范户发放贷款上百万元，支持青年创业发展。通过信用示范户带动，诚实守信的文明风尚逐渐形成，也促进了农村经济与金融良性互动发展。

 

二、困难与问题

 

近年来，随着国家一系列强农惠农富农政策的持续实施，农村经济日益活跃，对银行信贷需求也日趋强烈，但是现有的农村金融服务水平与较为完善的城市金融服务相比，与农村经济社会发展的需要相比，还有较大差距。主要表现在以下几方面：

 

(一)农村金融服务供给与需求在量上差距较大。随着农业产业化、市场化程度提高，农村经济对金融服务的要求趋向多样化。传统农户主要用于购买种子、农药、化肥等农业生产资料性贷款比例大幅下降，个体、私营企业贷款剧增。但目前除农户小额信用贷款外，无论是农行、农发行还是农村信用社，对农户和企业都设定了较高的信贷准入门槛，小额贷款对种养大户及农村个体加工运输户，3万元以下的授信额度则远远不够，资金供求矛盾较为突出，影响农业产业化经营。另一方面随着城镇化进程加快，部分农村金融机构的经营地域范围向外拓延，可以同时经营农村地区和城镇地区金融服务业务。由于农村金融服务受限于自然条件，贷款风险大，成本较高，利润较低，为实现盈亏平衡，部分农村金融机构在主观上希望进一步拓展城镇金融服务。当前对农村金融机构吸收的农村存款如何确保返投农村，仍然缺乏明确的政策规定，因而县域信贷资金向城市集中，县域金融机构存贷比低于城市地区，由此造成农村金融服务“失血”较为严重，加剧了农业资金的供求矛盾。

 

(二)农村金融服务网络不够健全。随着金融体制改革，主要商业银行在农村基层的网点撤销，现有机构贷款权限上收，基本上不再办理农户贷款和一般性农业生产贷款。农发行作为唯一的农业政策性银行，主要发放粮棉收购资金贷款。农村信用社作为农村金融服务的主要金融机构，主要发放小额信用贷款和部分涉农企业贷款，但受资金限制，并不能满足农产品深加工产业发展的需求。邮政储蓄银行虽发放部分消费贷款，但尚处在起步阶段，涉农信贷业务发展缓慢。同时，较高的金融市场进入门槛，阻碍了村镇银行及小额贷款公司的发展，难以形成完善的面向农村的投资体系，最终导致市场竞争不足，使得金融机构缺乏足够的动力提高农村金融服务水平。

 

(三)金融服务品种有待进一步丰富。一是金融产品单一。目前，大多数农村金融机构仍沿用传统金融服务手段，金融业务以传统的存、贷、汇为主，农村金融服务仍以现金为主，信贷产品创新不足。尤其是近年来随着农村金融服务需求日益多样化，农村资金需求已经从单一的农业生产扩展到生产、消费、教育等，缺少金融服务创新，不能完全满足农村经济发展的需要。二是支农贷款对象范围狭窄。目前农村信用社贷款对象局限于农户和农副产品加工个体户，涉农贷款过度分散，向农业优势产业带、产业区域和“一村一品”示范村适度集中不够，向与主导产业关联度大的涉农企业、农民专业合作社倾斜不够，拉动农村产业发展的效应还没有充分发挥出来。三是农村金融市场细分不够。基层农村金融机构对多层次的“三农”金融需求主体很少进行细分，对不同客户往往采取相同的服务和管理策略，忽略了市场及客户的多样性与差异性。涉农贷款投放的时段分布与农业生产的需求衔接不紧、相对滞后、存在错位。据农户反映，设施农业在一季度的资金需求旺盛，而金融机构的资金投放往往按季度平均，甚或在一季度不能及时投放农业生产资金，这对现代农业的发展无疑是不利的。

 

(四)农业信贷风险保障机制滞后。当前，xx尚未建立有效的农业保障救助机制。农业生产经营方式仍以家庭基本生产单位为主导，其特点是生产规模小、产业化程度低、抗风险能力弱，一旦市场发生变化或遭受天灾人祸，农户就束手无策，难以规避风险。加之，农民自身拥有的房产、土地使用权、种养物等难以作为有效抵押物，金融机构既难找到适合条件的担保人，又缺少相应的专门担保中介机构，并受农业生产高风险、长周期、低收益等因素的影响，从资金出路和经营效益角度出发，虽有贷款愿望，但考虑到农业抗风险能力较弱和农户偿贷能力有限，又存在“畏贷”心理，对支持“三农”信心不足。同时，农业保险因技术复杂赔付率高，一些商业保险公司考虑其经济效益目标不愿涉足，尚不能满足农业发展的需要。

 

三、建议与对策

 

农村金融在农村经济发展中处于核心地位，其服务水平的高低在很大程度上影响着农村经济发展的水平。要在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，迫切需要积极探索金融服务“三农”的新思路，深入研究“三农”工作发展的新特点和对农村金融服务的新要求。针对当前xx金融机构在支持农村经济发展中存在的突出问题，提出以下几点建议：

 

(一)加大农村金融的有效供给。资本的逐利性与农业的弱质性决定了农村金融不能完全靠市场自发调整，这就要求政府引导农村金融机构调整投资方向及投资方式。建议地方政府通过制定法规，公平、公正地界定农村金融机构的业务范围和服务职责，对于连续完成一定比例投放当地的金融机构给予更多的优惠政策，鼓励农村资金回流到农村，实现金融资源在城乡间的合理配置。地方财政对支农贷款、再贷款给予贴息，进一步落实涉农贷款税收优惠、定向费用补贴、增量奖励等政策，激发金融机构对农业投入的积极性，引导资金进入农村。另一方面，人行作为管理机构，需进一步提升支农再贷款在引导县域法人金融机构增加涉农信贷投放方面的导向作用。扩大支农再贷款的支持对象，由农村信用社扩大到农村商业银行、农村合作银行以及村镇银行等设立在县域的所有存款类金融机构法人，借鉴福州等地经验，探索支农再贷款授信管理新模式，对内控好、涉农贷款比例高、支农再贷款资金需求季节性波动明显的县域法人金融机构试行支农再贷款“核定额度、随借随还、循环使用”的授信管理模式，为其增加涉农信贷投放提供更稳定的央行资金支持，防止因存款波动对农村合作金融机构经营的影响。

 

(二)健全农村金融服务体系。继续完善现有的农村金融体系，深化农村信用社改革，进一步理顺管理体制，明晰产权关系，完善法人治理，提高经营管理水平，把农村信用社发展培育成真正的农民合作金融组织。完善农业政策性银行管理体制，扩大政策性业务范围，增加支持农业和农村发展的中长期贷款等开发性金融业务。建立邮政储蓄与当地其他金融机构的资金互通制度，使邮政储蓄吸收的农村资金，能及时回流、运用到农村、农业和农民。与此同时，在加强监管、防范风险的前提下，适度放宽市场准入，大力发展村镇银行、小额信贷组织、农村资金合作社等新型农村金融机构。从而构建多种所有制并存，布局合理、竞争有序、相互补充的农村金融组织体系，提升对“三农”的服务效率和质量。

 

(三)创新金融产品及服务方式。一是推广金融超市“一站式”服务和农贷信贷员包村服务。利用移动通信和互联网技术，在农村地区开办手机银行和网上银行，在农民主要聚居地设立atm机和自助银行，提高金融服务便利度。对少数地域面积大、居住人口少、生产季节性强的村镇，提供或流动上门服务。推行涉农金融业务产品的流程、价格、贷款公开制度，实施“阳光放贷”，提高农民获得公平贷款权的机会。此外，要健全登记、托管、交易和清算制度，加快农村金融现代化清算系统建设，为农村提供方便、快捷、持续的金融服务。二是拓宽信贷范围。将城市成熟的金融产品推广到农村，探索开展农村教育贷款、生活消费贷款、农村住房贷款等消费性信贷业务。创新中长期贷款方式，支持涉农中小企业发展，开展贷款、贴现和票据承兑业服务，对优质农业产业化项目可采取社团贷款、联合贷款等形式，以满足农村多元化金融服务需求。三是适时调整。由当地政府部门牵头建立起县乡两级农村经济项目信息库，实施重点涉农项目进展通报机制、涉农政策出台前沟通磋商机制，加强货币信贷政策与财政政策、产业政策、金融监管政策等相关政策的有效衔接。金融机构据此针对不同地区、不同环节和不同主体金融服务需求特点，有组织、有计划地提供差别产品、差别营销和差别服务，提高农村金融服务的针对性和有效性。

 

(四)建立和完善农业风险补偿和保障机制。一是创新担保方式。建议金融机构与地方政府联合，探索组建农业专业担保机构、农民自发组织形成的互助担保机构、财政资金支持的担保基金等，尽可能满足农村经济发展对信用担保的合理需求。二是积极开展政策性农业保险试点。我市可根据本地农业发展实际需要及财力状况，在全省17种政策性农业保险试点品种之外，对能体现地方特色的项目适时纳入基本保险范围，并不断提高覆盖面和保障程度，减少自然灾害对农户经营的冲击。三是加强宣传。通过地方碎戏等百姓喜闻乐见的形式来介绍、宣传农业保险的重要性。也可尝试通过微博、微信等新兴软件以达到传播效果，提高农民对农业保险的认知水平，改变“靠天吃饭”的传统生产模式，提高风险防范意识，自愿参保投保。与此同时，加大地方性“三农”保险产品创新力度，探索开发“信贷+保险”金融服务新产品，发展具有地方特色的农产品保险品种，实现金融机构、保险机构、农户的“多赢”。

 

农村经济发展状况调研报告3

 

为深入贯彻落实科学发展观，统筹推进灾后恢复重建与经济社会发展推动XX镇农村经济继续健康发展，进行了一些研究和探讨。

 

一、XX镇农村经济发展状况

 

XX镇位于中江县南端，距镇城约40公里，属丘陵地区。全镇幅员面积70平方公里，辖22个村，2个居委会，278个村民小组，总人口43000余人，其中：农业人口近40000人，非农业人口3000余人。我镇农村经济受农业基础设施薄弱、农民整体素质不高、产业结构调整力度不够等因素制约，新时期XX镇所面临的农村工作任务仍然十分艰巨。

 

(一)农业基础薄弱，农村生产、生活条件相对较差。由农村基础设施设施数量少、配套不够完善，水利设施损毁严重，部分地区人畜饮水和农业灌溉用水未彻底解决。

 

(二)农村人口总体素质低下，发展意识不强。受地理条件、文化水平的限制，“小富则安”、“小进则满”、“等、靠、要”的惰性心态依然存在，缺乏开拓创新能力和敢闯、敢冒的精神，创新发展意识不强。接受科技能力差，农产品的科技含量极低，基本上维持着传统农业的耕作和管理模式。农村实用人才缺乏，科技示范户和专业大户培育少，农民科技意识淡薄，接受新技术、新品种的能力弱。

 

(三)农村社会事业发展缓慢，统筹城乡协调发展难。农村教育水平已不能满足农民对优质教育资源的需求，突出表现在农村缺乏优质教育资源和优秀教师，教师资源配置严重失衡。农村医疗卫生建设迟缓。农村公共卫生体系建设滞后，农村疾病预防控制、妇幼保健、卫生服务、突发公共卫生事件应急体系尚不完善。农村社会保障制度有待于进一步完善。

 

(四)农村缺乏活力和动力，农民增收渠道不多。为积极拓宽农民增收渠道，XX镇不断探索产业结构调整、助农增收的新方式、新举措、新思路，先后引导农民搞基地建设、科技示范、反季节蔬菜、特色水果、劳务开发等，也取得一定成效。

 

二、对加快XX镇农村经济发展对策建议

 

(一)明确新形势下农村经济发展的指导思想和目标任务。党的十七届三中全会和省委九届六次全会确立的深化农村改革的方针政策为农村带来新的发展机遇，，我镇提出了“保稳定、抓重建、强三农、壮支柱、促发展、创辉煌”的总体工作思路，以科学发展观统揽“三农”工作，在“抓重建”和“强三农”上狠下功夫，紧紧围绕农业增产、增效和农民增收目标，抓住地震灾后恢复重建、国家富民安康工程、扶贫开发和社会主义新农村建设等机遇。使农村经济体制更加健全，综合效益明显提高，农村基层组织建设进一步加强，社会事业更加完备，可持续发展能力不断增强。

 

(二)以深化农村改革为契机，加强农村发展基本制度建设。一是稳定和完善农村基本经营制度。坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民更加充分而有保障的土地。努力推进农业经营体制机制创新，加快农业经营方式转变。积极发展新型集体经济，大力培育新型合作组织，建立健全农业社会化服务体系，着力提高组织化程度，推动统一经营向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变。二是建立健全农村土地管理制度。按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地。三是建立和完善农业支持保护制度。加大对农村基础设施建设和社会事业发展的投入，加大对农村公益性建设项目的投入。拓宽农业投入来源渠道，整合投资项目和支农资金，加强资金使用、监管，提高资金使用效益。

 

(三)以强化带动为助力，走现代化特色农业发展道路。按照“特色高产、优质高效、生态安全”的要求，加快转变农业发展方式，构建现代农业产业体系，提高土地产出率、资源利用率、劳动生产力以及农畜产品商品化率，推进传统农业向现代农业跨越。一是大力发展特色效益农业。二是加快发展二、三产业。三是建立和完善新型农业社会化服务体系，不断提高农业生产的组织化和市场化程度。

 

(四)以恢复重建为纽带，加大和改善农村基础设施建设。突出抓好特别是汶川地震损毁基础设施恢复重建，进一步加大 投入力度，发动群众搞好农业生产设施重建，尽早恢复农业生产和农村经济，不断改善生产条件，提高人民群众的生活水平。一是加强农田水利基本建设。。二是加快农村交通通讯恢复重建。三是提高农村灾害预报、处置和自救能力。

 

(五)以推进农村公共事业建设为重点，促进农村社会和谐发展。坚持把统筹城乡社会事业发展放在更加突出的位置，逐步扩大公共财政覆盖农村范围，加大投入，创新机制，努力推进城乡公共服务均等化，使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。

 

一是发展农村教育事业。完善和落实农村义务教育经费保障机制，改善农村义务教育办学条件，提高农村义务教育质量，促进城乡义务教育均衡发展。

 

二是加强农村医疗卫生事业。抓紧灾后医疗卫生机构重建，重点加快乡镇卫生院、村卫生室等基础设施的恢复重建和配套设施建设工作。逐步建立健全农村三级医疗卫生服务体系。健全农村公共卫生监督管理机制，实现农村公共卫生安全，巩固新型农村合作医疗成果。

 

三是推进农村文化建设。深入实施“文化惠民”工程，进一步加大农村文化产业的扶持力度。四是构建农村社会保障体系。加快建立健全农村社会保障体系，建立新型农村社会养老保险制度。进一步完善农村最低生活保障制度，做到应保尽保，逐步提高保障标准。

 

四是完善农村五保户、“三孤”人员供养救助制度，推进集中供养，不断提高供养水平。落实好军烈属和伤残病退军人的优抚政策，积极做好农村老龄、残疾人事业。